汪科:城市更新和建筑改造的政策考量

发布时间:2021-10-23编辑:admin

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  汪科,住房和城乡建设部建筑节能与科技司副司长。在9月18日举办的第13届全国既有建筑改造大会上,他系统梳理了国家有关城市更新的相关政策,并透露,国家正在对城市更新做全面的顶层设计。本文根据现场录音整理,并根据演讲PPT进行补充完善,可以说内容翔实,全是干货。本文未经本人审阅,仅供行业学习参考。小标题以及南京城市更新和建筑改造的图片,系编者所加。▲汪科 住房和城乡建设部建筑节能与科技司副司长

  2019年11月,总书记在上海视察,提出要像对待“老人”一样,尊重和善待城市中的老建筑,保留城市的历史文化记忆。2017年,上海率先提出在城市建设中,从“拆、改、留”转变为“留、改、拆”,以保护为主的城市有机更新方式,这样的一个原则和理念,目前已经作为我国城市更新和既有建筑改造的基本原则。需要说明的是,我给大家介绍的城市更新和既有建筑的政策,都来自于各地的实践,在办公室不可能闭门造车来总结并提出这些理念方法和制度要求。

  我国的城市更新政策,源于2013年中央城镇化工作会议要求和2015年中央城市工作会议的要求,中央城镇化工作会议就提出,城市有许多历史记忆,特别是一些历史悠久的老城区是最宝贵的,不能因为浮躁无知而破坏。到2015年中央城市工作会议,就明确提出,要有序的实施城市的修补和有机更新,解决老城区环境品质下降、空间秩序混乱、历史文化遗产损毁等问题,促进建筑物、街道立面、天际线、色彩和环境协调、优美。通过维护加固老建筑、改进利用旧厂房、完善基础设施等措施,恢复老城区功能和活力,也提出了要恢复城市自然生态,改变城市建设中过分追求高强度开发、高密度建设、大面积硬化的状况,让城市更自然,更生态,更有特色。▲南京金基国创园改造前/改造后

  根据中央的部署要求,住房城乡建设部2013年以来通过大量的基础研究和调研走访,出台了多方面的政策,包括:2017年,针对老旧城市比较普遍存在的问题,提出城市双修,印发了《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》,通过对山体、水体、水系、绿地来修补城市的功能空间环境,补足城市的短板。同时也在三亚、徐州等58个城市开展了试点工作,到2019年进行了总结,大约开展将近1万个项目,58个城市总装修项目投入将近15000亿。同时也在三亚、徐州、景德镇和延安分别召开现场会来推广相关的经验。

  2018年,印发《关于进一步加强城市既有建筑保留利用和更新改造的通知》,明确提出要加强既有建筑的保留利用和更新改造,提出要严格的对既有建筑的拆除问题进行管控,同时我们也充分深刻的认识到既有建筑的改造,还有很多的很长的路要走,制度不完善,技术方法各方面也有很多的缺失。就以景德镇为试点来推进探索相关的工作路径。这些年景德镇的利用原有的国营陶瓷厂的厂房来进行改造,来提升复兴城市的陶瓷产业。

  2020年8月,推进完整社区建设。改革开放以后,全国的城市由原来的单位大院逐渐走向居住小区,以居住为主功能的小区也存在问题,涉及到社会层面的问题,社区建设也成为国家关注的重点。如何在新时期安排好社区建设,住房城乡建设部会同12个部门印发《关于开展城市居住社区建设补短板行动的意见》,针对很多的居住小区存在的配套不完善问题,我们提出要建设完整社区,所谓完整社区,就是希望老人和儿童可步行5-10分钟的范围内,享受城市基本公共服务、便民商业设施、市政基础设施和公共活动空间,同时将打通各个居住小社区之间交通系统,比如步行和骑行,构建15分钟生活圈,来配套更高层级的中小学、养老、医院等设施。▲南京石榴新村城市更新项目效果图

  2020年7月,推进老年人居家适老化改造。民政部、住建部等九部委联合印发《关于加快实施老年人居家适老化改造工程的指导意见》,指导各地开展居家地面、卧室、如厕洗浴、厨房设备、屋里环境等改造,增强居家生活设施设备安全性、便利性,提升居家养老服务品质,来适应老龄化的需要,共同推进居家的适老化改造。

  2020年,加强城市与建筑风貌的管理,印发《关于进一步加强城市与建筑风貌管理的通知》,对超大体量的公共建筑、超高层地标建筑、重点地段建筑进行严格管控,严格限制各地盲目规划建设超高层“摩天楼”。最近住房城乡建设部正在公示,加强超高层建筑规划建设管理,对大中城市,对中小城市的建筑高度,对县城的建筑高度分别提出了上限的要求,一般不得新建500米以上建筑,对250米以上建筑,要进行消防、抗震、节能等专项论证和严格审查。另一个是推进历史建筑的保护利用。2015年中央城市工作会议提出,要用5年的时间划定和确定一批城市历史文化街区和历史建筑,这项工作我们也在紧锣密鼓的进行。

  这里给大家介绍一个数字,我国现有的历史建筑4.7万个,同时也在开展相关的试点工作,核心就是对历史建筑进行应保尽保,能够对历史建筑挂牌、测绘建档。这里要说明的,历史建筑不等同于文物建筑,在政策要求中就强调,在保留城市历史建筑,就像欧洲、巴黎、柏林等城市的做法一样,历史建筑不是要求建筑的每一个构件、每一个立面都要进行如何保护,而是根据历史建筑的价值来有选择的进行保护。比如老街区立面,特别是历史文化街区,立面可以不动,但是可以把里边的建筑空间打通,可以改造结构,甚至可以结合规划开发地下空间等等。▲颐和路历史文化街区

  最近住建部印发了防止大拆大建的限制性通知,被称之为禁拆令,在城市更新中,与限高令连成了一个组合拳。

  党的十九届五中全会对实施城市更新作出了部署,十四五规划也提出了要求,目前全国各地已经把城市更新作为城市建设的重中之重的任务,各地都在行动,但是到底更新什么?各地方怕得很,做大了不行,做小了,觉得政府投入的一个项目,按照惯常政绩观和发展观,小动作又觉得不够劲儿,都希望住房城乡建设部明确要求,我们按照中央深改委要求,正在研究起草实施城市更新的行动意见,会同相关部门对实施城市更新进行全面的顶层设计和研究,报请中央批准印发。

  这是一项非常深刻复杂的事,从2019年报请中央经济工作会议,提出要将城市更新列为国家未来城市建设的方向,就开始研究起草关于城市更新的文件,但是现在看,城市更新的制度完善,适应的标准很复杂,很难在短期内到位,所以远近结合,就提出防止大拆大建的通知。

  这个文件有很多新意,主要有三条,第一条,要控制大规模的拆除;第二条,就是控制大规模的增建。对这两条,大家一定不要简单狭义的解读,我们提出是在特定范围,城市更新单元或一定的片区内如何来限制拆除的比例和增建的比例。第三条,是尊重老百姓的意愿,不能按照以前的方式,简单一征了之,一搬了之,而是要尽可能让城市居民按照自己的意愿留下来,就地居住,而不是简单的被搬到城市郊区去。

  此外,在大拆大建中也要考虑应留尽留住城市的记忆。在这个文件中大家一定要留意,城市更新文件,汇聚了国家领导人对老建筑的指示要求,充分对待老建筑的价值,尽可能的保留改造利用。▲南京小西湖历史风貌区改造前/改造后

  还有,中央层面有三个重要的文件,大家在推进城市更新和既有建筑改造中要特别关注。

  一是去年7月,国务院办公厅印发的《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》,满足人民群众美好生活需要,推动惠民生扩内需,推进城市更新和开发建设方式转型促进经济高质量发展。从某种意义上讲,城市更新涉及到历史建筑的保留利用、老旧小区的改造等多种形式,甚至改造棚户区也是一种形式,在老旧小区改造中就提出了基础类、完善类、提升类的不同情况进行改造,不一定要一次性到位,需要各地因地制宜来确定改造的内容清单和标准。

  二是今年7月,中办、国办印发《关于推进城乡建设绿色发展的意见》,要求转变城乡建设发展方式,推进既有建筑绿色化改造。

  三是今年8月,中办国办印发《关于在城乡建设中加强历史化保护传承的意见》,首次以中央名义,专门印发关于城乡历史文化保护传承,具有划时代的里程碑意义。这个文件表面上没有更新改造的问题,但从侧面提出了城市更新和既有建筑改造的原则与底线,其中就提出加强传统的名城、名镇、名村、历史文化街区、历史建筑、历史地段的保护,还要对老房子、老环境等一些人文景观的保护。

  在这些工作中,我认为城市更新和改造有很多重要的意义。在中央城市工作会议提出一个尊重、五个统筹,实际上城市更新和旧建筑改造是符合城市发展的内在规律,怎么样进一步深刻认识城市更新,我觉得应该全面,希望大家多多关注。

  一是关注保护资源环境。城市要从外延扩张向内涵提质转变,从全国范围讲,从宏观上来讲,我们的城市建设用地已经达到了11万平方公里,整个城乡建设用地已经超过了23万平方公里。这样的建设用地空间,在一定程度上已经能够满足我国城市人居环境建设的需要。

  二是积累的城市病怎么进行治理。城市更新改造本身就是低碳绿色发展的需要,我们每一个老房子都存在能源消耗、资源环境消耗,我们怎么充分利用好,才是真正的实现低碳绿色发展。在这里要特别留意,我们不能像有些地区,一方面要求推进碳达峰碳中和,另一方面又拆掉那些高楼大厦,拆除老建筑,还说要实现绿色发展,这就是说一套做一套。

  三是要看到城市更新和建筑改造对于改善民生的重大意义。过去很多的小区,很多的老建筑,很多城区已经不适应需求,我们应该怎么样通过更新改造来解决问题,特别是解决老百姓急难愁盼的问题,这是城市更新实施行动的一个重要的目标。我们必须也要看到城市更新和建筑改造对于经济发展的意义,在这一点上大家特别要留意,我们的城市更新和改造需要多方面的参与,不是简单的由政府包办进行更新,这个项目由政府做,那个项目由政府做。实际上政府既没这个财力,也不符合城市发展建设的规律。▲越界梦幻城文化产业园改造前/改造后

  一是认识不到位。我们的城市为什么积累了这么多问题?到底我们要建设一个什么样的城市?什么是好的建筑?为什么要拆除老建筑?存在很多的误区。这些东西都需要我们在认识层面来解决。

  二是制度不完善。我们对建设新建筑、新小区、新城区积累了很多经验,同时也形成了很多的管理模式,但对于老建筑、老小区、老城区的更新改造,制度机制很不适应,城市规划管理、工程建设审批、项目生成方式,社会参与途径等,政策很不清晰。www.122422a.com

  三是标准不适应。特别对于日照间距、消防、加装电梯、室内改造等问题。关于消防设计审验上,我们已经做了大量的工作。对很难按照新的要求来建设消防的问题、日照间距的要求,我们提出,至少不降低原有的建设时期抗震设防的标准和采光的标准。

  四是动力不够充足。更新改造投资大,回收的周期长,有些地方甚至收益还不是很明朗,开发商也看不上。周期长之后,一些城市领导也没兴趣,那么对于既有房屋的所有者来说,老城区老房子,大部分住的是老人、弱势人群,让他们拿出足够的钱来进行改造,很难。▲门东历史文化街区

  十九届五中全会和十四五规划已经明确提出实施城市更新行动,在一定程度上,这是一次战略行动。住建部也正在研究制定相关的文件,我认为有这么几个问题需要大家一起来思考。

  一是为什么更新?为什么改造?刚才谈到很多的重大意义,我认为有三个层面值得大家深入思考。首先,改革开放以来,我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程,从1978到2020年,城镇化率从17.9%上升到63.89%,城市在国民经济社会发展中的地位越来越突出,城市建设带动了经济社会发展,成为现代化建设的重要引擎;第二,建筑是城市的重要要素构成,也是我们基本生活的载体,怎么样增强建筑的宜居和实用是我们不得不面对的问题;第三,从未来碳达峰和绿色发展讲,我们已经注意到,为什么城市建设和建筑的更新改造一定要走在绿色发展之前,就是因为我们国家每年建筑房屋的开工达到20多亿平米,而且这个建筑一旦投入建成之后,就直接指向30年、50年、上百年的事。今天建筑改造的水平和城市更新的质量,直接影响到2035年基本实现现代化和中华民族复兴的环境品质,所以要有更高的标准。

  二是更新什么?改造什么?实施城市更新行动,主要任务是顺应城市发展规律,尊重人民群众意愿,以内涵集约、绿色低碳发展为路径,按照有机更新理念,优化城市空间结构和布局形态,完善公共服务、市政交通、生态安全等城市功能,推动城市开发建设方式从房地产为主的增量建设,转向以提升城市品质为主的存量提质改造和增量结构调整并重,推进城市高质量发展。

  现在很多城市的重点项目都是自上而下的,但随着城市工作思路的转变,我们要问计于民,要按照老百姓的需求愿望,根据他们的急难愁办问题来生成项目,来确定到底要更新什么,改造什么。像北京的劲松社区,这些年进行了成功的实践,在老房子中增加新的服务,获得了居民好评。比如说成都的八里庄工业厂房改造利用,通过增加新的业态,也获得了好评。还有广州的永庆坊,利用原有的历史文化街区和历史建筑进行保留改造利用,也得到点赞。三是谁来更新?谁来改造?不少地方政府,在禁止大拆大建后,抱怨说政府项目没法落地了,30亿、40亿50亿的大项目没法落实了。城市更新和改造中,不是那种大刀阔斧的改造,而是由城市的居民、业主、社会主体来推进,拿捏好政府、社会、市民这三个主体的关系,也就是科学把握市场与政府的关系,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,推动有效市场和有为政府更好结合。

  第一,还是要有正确的价值观念。比如对老房子的态度,直接影响后边的拆不拆、怎么改。要贯彻落实新发展理念,坚持绿色低碳发展,坚持以人民为中心的发展思想,“让人民群众在城市生活得更方便,更舒心,更美好”。

  第二,问题怎么查找。在城市的更新和改造中,要把问题列出一个顺序,哪些是最急盼的问题,哪些是最基础的问题,哪些是老百姓最期待的问题,应该把它精准的查找出来,而不是简单的由书记市长拍着屁股拍下来,怎么样更好地发挥企业投资的效应。

  精准的问题查找,要通过城市体检,发现和统筹解决城市亟待解决的矛盾问题、短板问题、急难险重问题,保障城市安全、建筑安全、人的安全,这是第一选项。

  第三,正确的方式方法。怎么样去认识“绣花功夫”微改造、小规模渐进式,怎么样进行各类更新改造的统筹,能够按照系统的科学理论,发挥1+1>

  2的效应。▲熙南里历史文化休闲街区

  第四,要分层次、分区域推进城市更新和改造。从我们介绍的相关文件中可以看出,很多工作重点是分层次的,比如说在城市层面,我们要推进城市的生态的修复和功能的完善,来改善环境,提升功能,补足短板,增强特色。在社区层面,就是考虑到城市居民70%的时间是生活在社区的,要尽可能的解决社区层面的需求,按照完整社区的标准和理念来推进居住小区的改造。

  第五,在建筑层面,对既有建筑,对单体层面怎么保障安全和宜居性。在城市更新改造的决策中做到心中有数,我们一定要看见各地的差异、资源条件和发展阶段不一样,各地一定要因地制宜,不能简单的套用,我们今天在上海,来学习上海的理念和方法,但不能简单的把一个大上海经验套用到中西部的一个小城市。

  第七,怎么支持,怎么保障。就是在政府层面,我们认为需要进一步完善政策和制度。

  比如怎么样划定底线。将城市安全、社区安全、建筑安全成为底线,合理控制城市的密度、高度、强度,怎么样少拆房慎砍树。

  健全制度。怎么样再造审批流程和时间,怎样推进放管服和营商环境,怎样保障多元参与,都需要从制度层面来进行保障。

  完善标准。特别是工程安全标准、标准改革改革,对原有的建筑标准很难简单的完全的扭转过来,推动构建城市更新的标准体系。

  技术创新。很多更新的制度和方法,要先在技术创新中率先推进,包括CIM、BIM,建筑技术、地下空间、加层技术的创新等,推动建筑结构的改造,建筑技术设备的改造等。

  加强监管。包括评估、考核、审计、问效、追责。当然我们的监管必须确定合适的对象。

  这次演讲的最后,汪科副司长强调,城市更新和建筑改造,还是要把保护放第一位,他一口气放了多张图片,都是关于保护的案例。汪科说,保护是最重要的底线,怎么样做好历史文化要素的保护,绝不能像有些城市,原是一个很好的古城,山水城特色明显,因大拆大建,把一个古城当小区建,当景区建;也不能简单复古,中国的古城多,古县城多,是不是把每个古城都从明清时代找回来重新再建一遍?还有历史文化街区,不能简单的留几个东倒西歪的老房子,然后一放了之了就算保护。同时我们也要看见保护带来的效益,这方面上海很多地方都可以看见,更新改造有很大的经济潜力。

  汪科认为,城市更新和建筑改造具有非常美好的前景,顺应了老百姓的需求,同时也面临很多的问题,需要不断的完善制度,加大政策的支持力度。城市更新和既有建筑的改造,又是一项长期的工作,要坚持以人民为中心的发展思想,抓住人民急难愁盼的问题,一件事情接着一件事情办,一年接着一年干,久久为功,创造宜业、宜居、宜乐、宜游的良好环境,为人民创造更加幸福的美好城市生活。来源:南京城市更新

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